核能作为低碳能源，在推进能源革命、实现碳达峰与碳中和过程中发挥着不可替代的作用。然而，民用核工业具有潜在放射性与危险性，始终面临着发生核损害事故的潜在可能。为防患未然，使核损害事故的后续赔偿问题有法可依，应建立健全核损害责任制度，使之作为民用核工业法治保障的最后一环。然而，尽管我国已成为世界上少数拥有完备核工业体系的国家之一，但我国现行核损害责任制度不够健全，这与我国民用核工业的发展规模严重不符。建立健全核损害责任制度应是我国《原子能法》正式出台并实施后的首要任务。我国应制定单行法律规制核损害责任问题，在其中细化赔偿范围，确定责任主体与责任原则，健全（事前）财务保证机制。

一、引言

19世纪末，法国科学家贝可勒尔发现天然放射性，从此核科学诞生并使人们从微观层次了解物质结构，并惊异地发现了核能的巨大潜力。人为地促使原子核内部结构发生变化，释放出其中蕴含的巨大能量并加以利用，这便是核工业的开端。人类从发现放射性到发现核裂变与核聚变，因发现核裂变而造出原子弹，原子弹强大的破坏力使反对使用核武器的呼声日渐高涨，随后国际原子能机构建立，核技术从军用逐渐转为民用。时至今日，人类和平利用核能已有七十多年的历史，核能作为世界发达经济体最大的低碳能源，在过去半个世纪中，贡献了一半的低碳电力，在帮助降低二氧化碳的长期排放增速中，起到了重要作用。

我国民用核工业起步于20世纪80年代。经过多年连续不间断地建设、运营，我国成为全球少数几个拥有完整核工业体系的国家，且各核设施始终保持良好安全运行记录，主要运行技术指标保持国际前列。我国核电发电量位列全球第二；在建机组装机容量近年来一直保持全球第一。我国核电发电量持续增长，为保障电力供应安全和推动节能减排作出了重要贡献。实现“双碳”目标离不开核能。

然而，随着科技的进步，“不确定性”特征愈发明显。任何能源的开发和利用都伴随着风险，核能也不例外。核能的开发及利用伴生着核安全风险，即使在达到最高安全标准的情况下，核设施营运人尽到了合理的注意义务和管理责任，也无法完全排除发生核损害事故的可能性。核损害发生的概率极低，但一旦发生，影响范围大、受害人数多、持续时间长，潜在危害巨大，还不具有可预见性，因此核损害与一般的侵权不同。不仅如此，相比一般侵权赔偿，核损害赔偿数额更高，赔偿所需时间更漫长，赔偿范围也更广。所以，国际原子能机构明确指出：“传统的刑法或民事侵权法对于处理核损害责任问题被认为并不适当。”这就需要以核损害责任制度规制事故核设施营运人、政府、受害公众在发生核损害事故后的关系。核损害责任制度是核安全中“责任原则”的最直接体现，也是“安全原则”的重要补充，其与核安全管理中的其他环节相配合，共同构成了一个涵盖事前、事中、事后的全过程核安全管理，筑牢核安全的最后一道防线。为此，“国家建立核损害责任制度”被写入2024年发布的我国《原子能法（草案）》之中。

二、我国现行核损害责任制度及其存在的问题

（一）我国核损害责任制度现状

1986年，国务院以《国务院关于处理第三方核责任问题的批复》（国函〔1986〕44号文）的形式初步确立了我国核损害责任制度。2007年，为了解决我国引进国外核电技术合作谈判中核损害责任问题的需要，国务院对国家原子能机构下发了《国务院关于核事故损害赔偿问题的批复》（国函〔2007〕64号文）。除此之外，包括《民法典》《核安全法》《放射性污染防治法》在内的法律也对核损害责任问题进行了规定：

第一，我国核损害的责任范围：因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害。因此承担赔偿责任的先决条件是有核事故发生，因核事故的发生造成了损害。这里将“环境损害”直接列入我国核损害赔偿的范围内，体现了我国对生态环境的保障与修复的重视。

第二，核损害责任人是且仅是：核设施营运人。依此，核设施营运人以外的其他单位和个人不对遭受核损害的人承担核损害责任。这有利于明确责任边界，从而避免了互相推诿的现象。

第三，核损害责任人的免责事由：一方面，能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的；另一方面，对于受害人故意造成的，可对该受害人免责。这里之所以规定免责事由，是因为核设施营运人承担的是严格责任，即除了免责事由以外，因核事故引发的核损害都由事故核设施营运人承担赔偿责任，无论其是否有过错。

第四，核损害责任人履行赔偿责任后的追偿权：核设施营运人与为其提供设备、工程以及服务等的单位有约定的，在承担赔偿责任后，可以按照约定追偿。

第五，核损害责任人的事前财务保证义务：核设施营运人应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排。在核电站运行之前或者乏燃料贮存、运输、后处理之前，营运者必须购买足以履行其责任限额的保险。核电厂购买的核责任险主要保障被保险人（核电厂）对厂区外第三者造成的人身伤害、财产损失以及对周围环境损坏的赔偿责任；运输核责任险则为核材料及受放射性沾污后的机器设备运输过程提供保险保障。国函〔2007〕64号文确认了核设施营运人购买责任保险的强制规定，要求在建的核设施营运人必须在营运前购买足以履行其责任限额的保险。

第六，一旦核损害事故发生，求偿主体是：受到核损害的公民、法人和其他组织。据此关于求偿主体的规定，如果求偿主体与责任主体无法就赔偿方式或赔偿数额达成合意，要提交诉讼解决，应由求偿主体，也就是受害人针对赔偿纠纷向有管辖权的法院提起诉讼。由于核损害事故会引起环境污染，一旦发生，可能破坏周围环境与生态，因此尽管求偿主体是受到核损害的公民、法人和其他组织，但依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的机关和组织以及人民检察院也可能成为核损害事故相关纠纷的原告，只是此“核损害事故相关纠纷”应该不是赔偿纠纷。

第七，发生在我国的跨境核损害的处理：对核事故造成的跨越中华人民共和国边境的核事故损害，依照中华人民共和国与相关国家签订的条约或者协定办理，没有签订条约或者协定的，按照对等原则处理。

第八，核损害责任人的赔偿限额：高度危险责任，法律规定赔偿限额的，依照其规定，但是行为人有故意或者重大过失的除外。核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者，对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币；其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币。

第九，国家补充赔偿限额：核事故损害的应赔总额超过规定的最高赔偿额的，国家提供最高限额为8亿元人民币的财政补偿。对非常核事故造成的核事故损害赔偿，需要国家增加财政补偿金额的由国务院评估后决定。

（二）我国现行核损害责任制度存在的问题

1.国函法律位阶过低

尽管我国《民法典》《核安全法》《放射性污染防治法》《产品质量法》等法律都对核损害责任问题进行了规制，但上述法律的有关条款都是非常简单且原则性的规定，基本上不具有可操作性。在当今的制度背景下，我国“国家核损害责任制度”只能是两部“国函”。根据1997年发布的《国务院办公厅关于执行国办发〔1993〕55号和国函〔1996〕69号文件有关问题的复函》，“经国务院批准发布的有关‘通知’与‘批复’，具有行政法规效力，可以作为行政机关实施行政处罚的依据”。我国现代行政法学的开拓者罗豪才先生认为，此类国务院文件的法律位阶低于行政法规，但因为是国务院制定的，要高于部委规章与地方规章。因此，“国函”作为国务院文件（批复），是具有一定法律效力的，但其法律效力较低。

国函〔1986〕44号文与国函〔2007〕64号文并不具备协调行政、民事、诉讼等多方面法律关系的基础，也不具备调整核损害赔偿责任中政府、公众、营运单位三者权利、义务、责任关系的能力。因此，以如此法律位阶的国函〔1986〕44号文与国函〔2007〕64号文规制我国核损害责任问题，存在诸多的不协调和不适应，也不是民用核电大国的惯常做法。可以说，国函〔2007〕64号文的法律位阶过低，与核损害问题的重大性、全局性很不相称。

2.现行制度过于抽象

首先，我国现行核损害责任制度皆为原则性规定。以《核安全法》第11条与国函〔2007〕64号文为例，两者都没有规定核事故造成损害后，受害人应该向谁求偿、如何求偿、求偿数额如何计算。可见，我国以《核安全法》为统领，以国函〔2007〕64号文为主导的核损害责任制度偏重于责任划分并提供有限的赔偿金支持，但核损害责任制度更重要的是能够在事故发生后针对损害责任进行一个全面的安排。这种仅表述核损害制度的重要原则，缺乏赔偿方式的阐述，会凸显对于核损害赔偿责任的划分、保障核设施营运人的权益的关注，而忽略受害人获得赔偿权利的平衡，因此难以体现我国核损害责任制度应有的精神，容易引起歧义和反向解读。

其次，依据有关管辖权的规定，国函〔1986〕44号文“七”规定，“由于在中华人民共和国境内发生核事故造成核损害而引起的有关第三方核责任的一切诉讼，都必须遵照中华人民共和国法律规定，提请对该核事故发生地有管辖权的人民法院受理”。如此原则性规定，根本无法确定核事故发生地的哪个人民法院有管辖权。不过，按照我国《民事诉讼法》第19条，“在本辖区有重大影响的案件”应由中级人民法院进行初审管辖。按此理解，在我国境内一旦发生核损害事故，当地的中级人民法院应该受理所有相关案件。但这只是依据法条的推测，具体哪个法院对此具有管辖权，前述制度并未明确规定。就算是依据推测的当地中级人民法院依法对此类案件行使管辖权，一旦事故发生，案件激增，必将给法院造成严重诉累，导致案件积压，诉讼拖延。那么，是否有前置程序调解纠纷，从而提高核损害赔偿效率呢？现行制度并未明确。

3.现行核损害责任制度内容存在空白

一旦事故发生，核损害事故的受害人应该如何证明、向谁证明自己所遭受的损失，此类人员伤亡、财产损失以及环境损害如何折合与计算等问题，我国现行核损害责任制度都尚未进行规定。国家补充赔偿的运用情形与范围等，我国现行制度也尚不能给出明确答案。又如尽管规定了“核设施营运人应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排”，但实际上我国仅有核责任保险，现有制度也仅涉及了核责任保险的有关内容，而关于譬如“参加互助机制”等其他方式，既是立法空白，其实也是实践空白。

4.我国核设施营运人事前财务保证机制单一

直至今日我国尚未建立核责任险以外的核损害事前财务保证机制，当然也并没有任何制度对互保机制等进行规制。因此，我国核损害责任事前财务保证机制过于单一，这其实并不利于分散实际存在的风险与经济压力。《核安全法》第90条与国函〔2007〕64号文都是比较抽象地规定了核设施营运人的财务保证义务，至于如何具体实施，除了实践中的购买商业责任保险以外，是否之后还要建立其他财务保证措施，上述制度均未提及。

5.核损害责任限额偏低

设定核损害责任限额是对核设施营运人所承担的严格责任和唯一责任的补充，其主要目的在于保护营运人不因事故发生而要承担过于庞大的赔偿责任而破产。以国函〔2007〕64号文为依据，我国核设施营运人对一次核事故所造成的核损害的最高赔偿额为3亿元人民币，一般情况下，国家可以提供的最高补充赔偿限额为8亿元人民币。也就是说，当下在我国，一旦发生核事故，对于一般的、并非非常的一次核事故，最高赔偿额度仅为11亿元人民币。

国函〔2007〕64号文设定的核损害赔偿责任限额偏低，与2007年我国当时的社会经济发展水平相关，但在经历了十几年的发展后的现在，在没有进行进一步调整的情况下，总共11亿元人民币的赔偿限额，与其他国家相比，我国几乎成了现在全世界中核损害责任限额最低的国家。还有一个问题是：对于一般的核事故，国家提供的最高限额为8亿元人民币，而核设施营运人的最高赔偿额才是3亿元人民币，这里忽视了事故核设施营运人应承担的首要责任和唯一责任。这样的责任限额、制度安排与我国社会经济发展水平，与我国核电大国的形象，与核电企业应该承担的社会责任以及国际趋势都很不相符。

纵观世界其他国家，前十年来，一些国家逐步提高其核设施营运人的责任限额，譬如2015年加拿大的《新能源与安保法案》将核设施营运人的民事核责任赔偿上限由7500万美元提高到10亿美元。由国际原子能机构制定，于2015年通过的《核损害补充赔偿公约》附件要求公约成员国核电站每起事故最低责任限额为10亿特别提款权；非核电站设施为3亿特别提款权。因此，连同国家补充赔偿在内，我国核电站事故最高赔偿数额仅相当于《核损害补充赔偿公约》附件要求的核电站事故最低责任限额10亿特别提款权的2.6%;非电站核设施事故的最高赔偿数额相当于该公约附件所定最低限额3亿特别提款权的7%。

三、我国未来核损害责任制度的模式选择

（一）以单行立法规制核损害责任问题

由于我国2021年起正式实施的《民法典》在第七编“侵权责任”编中的第八章“高度危险责任”第1237条对核损害责任问题的责任主体以及免责事由进行了原则性的规定，因此，有学者指出可以在《民法典》该条基础上进行扩展或者在制定《民法典》实施细则时对该条进行细化，用以作为我国的核损害责任制度。然而，核损害不具有可预见性，难以避免；其损害范围更大，受害人数更多，损害持续时间更久，潜在危害巨大，因此核损害不同于一般侵权；同时，核损害赔偿数额更高，赔偿所需时间也更漫长，赔偿范围更广，所以核损害赔偿也不同于一般侵权赔偿；再者，鉴于所遵循的归责原则不同，责任主体不同，救济的侧重点也不同，核损害赔偿制度不同于一般侵权赔偿制度。所以，将核损害责任问题放入主要用以规制一般侵权问题的《民法典》“侵权责任”编的实施细则或解释之中，以一条原则性制度扩展出一系列不同于一般侵权，具有显著特殊性的核损害责任制度，显然不合适。

也有学者建议在《原子能法》中进行具体规定，譬如在《原子能法》设立单独章节。这是因为《原子能法》将是我国法律位阶最高的核法律，而且2007年国务院对国家原子能机构下发的国函〔2007〕64号文曾明确提出，“在起草《中华人民共和国原子能法（草案）》时，对上述各项内容以及诉讼时效、法院管辖等应当做出明确规定”。不仅如此，世界上许多国家都在《原子能法》中具体规定了核损害责任的问题，例如俄罗斯的《原子能联邦法》、德国的《原子能法》、波兰的《原子能法》、立陶宛的《核能法》等。然而，但是2024年《原子能法（草案）》内容均为原则性规定，并没有针对核损害责任问题进行具体的规定，仅在第49条规定：“国家建立核损害责任制度，按照法律和国家有关规定处理核事故造成的损害。”因此，按照草案的立法模式，《原子能法》应该没有可用的篇幅以规制核损害责任问题。而且，若将核损害责任相关制度纳入《原子能法》之中，不仅会影响《原子能法》的内容体系，更会影响我国未来核损害责任制度的整体构架。

其实，大多数民用核工业大国都制定专门的核损害责任制度，例如日本的《原子能损害赔偿法》、韩国的《核损害赔偿法》、印度的《核损害民事责任法》等。不仅如此，在《核安全法》的立法期间，全国人大常委会于2016年11月14日发布了《关于〈中华人民共和国核安全法（草案）〉的说明》，其中明确指出，“关于核损害赔偿问题，应当制定专门的核损害赔偿法规予以规范”。全国人大常委会作为我国的立法机关所作的说明以及《核安全法》第90条的规定实际上都表达了应将核损害责任进行专门立法，把更多的内容留待未来制定核损害责任法时予以系统明确的意愿。因此，遵循立法机关的指引，与其在将要出台的《原子能法》中规定核损害责任相关问题，不如制定有关核损害责任的单行立法，这更符合当今的立法趋势，也体现了核损害责任制度对国计民生、社会稳定的重要意义，较之占用未来《原子能法》的篇幅也更为现实可行。

（二）制定核损害责任法律

一旦事故发生，就要对受害人进行赔偿，尽可能补救核损害所产生的恶性后果。能否在核事故发生后的第一时间，对受害人进行有效的核损害应急援助并在后续提供及时、高效、公平的核损害赔偿支持，是对国家和政府公信力与执政理念的重大考验。大量受害居民的赔偿问题如果无法得到公平、妥善的解决，极有可能演变成社会的不稳定因素，影响社会稳定与经济发展。因此，在事故发生前便建立核损害责任制度十分重要，这不仅是维护公民合法权益的切实需要，更是保障民用核工业健康平稳发展的基石。

我国单行核损害责任制度应作为法律由全国人大及其常委会制定并实施，还是由国务院在现有国函（批复）的基础上制定行政法规更为妥当呢？制定法律更能与核损害责任的重要性相匹配。这是因为，根据我国现行《立法法》第72条，鉴于我国《民法典》《核安全法》《放射性污染防治法》《产品质量法》等法律都对核损害责任问题进行了原则性规定，就说明核损害责任的原则性问题已经符合了“制定法律的条件成熟”，是适合并已经写入了法律之中的，而非行政法规之中。不仅如此，依据《立法法》第72条，按照我国行政法规的立法模式，一般都要在行政法规的第1条“立法目的与宗旨”中写明“为执行××法律的规定制定该行政法规”，然而，我国核法律领域现行制度中，并没有法律能够作为核损害责任行政法规的上位法。加之核损害、核损害赔偿、核损害责任制度的特殊性，《民法典》《产品质量法》也无法作为其上位法。同时，核损害责任问题涉及受害人（人民）的权利保障、赔偿纠纷的解决（诉讼）等问题，根据《立法法》第11条，应制定法律。

（三）确定核损害责任法的基本框架

依据国际原子能机构为更好地实施与解释《核法律手册》，于2010年发布的《核法律手册——实施立法》的建议，各国核损害责任制度应按顺序规定如下内容：（1）在一些特定概念基础上确定责任范围，这些概念包括：“核设施（核装置）”“核事件（故）”与“核损害”；（2）对核设施的营运人实行严格（无过失）责任；（3）营运人唯一责任（所谓对一个人，即营运人的法律责任追究，排除其他人）；（4）仅在某些详尽列举的情况（例如核事件直接归因于战争有关事件、受损害者本人所致损害的重大过失或故意的行为等）下，才免除营运人责任；（5）限制最大责任数额；（6）营运人为履行责任的强制性财政保证义务；（7）责任的时限；（8）无歧视和平等地对待受害人；（9）单一主管法庭的专属管辖权；（10）外国法院相关判决的承认与执行。学习国外相关立法经验，日本的《原子能损害赔偿法》以及印度的《核损害民事责任法》都包含总则、责任认定、具体实施机构、具体赔偿实施、法律责任等部分。

四、我国未来核损害责任制度的具体内容

（一）立法目的与宗旨

一部法律的目的与宗旨是其立法根基与基本理念的外在表现，因此其制度内容、解释、实施以及以后的发展都必须与其立法目的与宗旨相一致。依据我国立法的习惯，一般法律的第一条均为该法的立法目的与宗旨。我国未来核损害责任法也可以将其立法目的与宗旨作为其首要条文加以明确。该立法目的要以保障公众权益、维护社会稳定为出发点，将进一步推进我国民用核工业发展为目标，同时，要推动我国核工业发展的国际化，即注重与国际制度接轨。最终，法律是要为社会发展提供保障的，所以，建议我国未来核损害责任法将其立法目的与宗旨作为该法的第1条设计如下：

“为规范核事故损害赔偿问题，保护公众生命、财产安全与环境安全，稳定国家、公共、环境和社会秩序，控制、减轻和消除核损害事故引起的社会危害，促进核能的开发与利用、核工业的平稳健康发展，制定本法。”

（二）核损害的责任范围

很少有国家在其核损害责任立法中专门界定“核损害”的定义，大多数国家和国际条约只列举了核损害的责任范围。然而，更为具体和详细的规定核损害的赔偿范围有助于确定一旦发生核损害事故的责任范围，也便于受害人了解自己可以主张的赔偿与进行索赔，也有利于损害赔偿纠纷的尽快解决。因此，在进行我国未来核损害赔偿法的立法工作时，应该首先明确规定核损害具体责任范围的重要性，以此规定尽量维护受害人权益，关注环境保护问题，并关注核损害国际法律机制的发展趋势。

针对我国未来核损害责任法的设计与展望，结合之前《核安全法》与《民用核设施安全监督管理条例》以及国函〔2007〕64号文对“核事故”“核损害的责任范围”的界定，沿用上述已有法律法规的相关规定，将“核损害”定义为：“核设施内核燃料、放射性产物、放射性废物或者运入运出核设施的核材料所发生的放射性、毒害性、爆炸性或者其他危害性事故，或者一系列事故所造成的人员伤亡、财产损失和环境损害”也未尝不可。在我国未来《核损害责任法》作如此规定，一方面保持了新法与旧法的一致性，另一方面与我国大力发展民用核工业的邻国——日本相关立法中对“核损害”的界定也比较相似。

为了使界定更为明确，建议我国未来《核损害责任法》在界定核损害的责任范围时可以将给“核损害”下定义与列举其责任范围相结合，参照国际原子能机构在2010年发布的《核法律手册——实施立法》以及2018年版《国际原子能机构安全术语——核安全和辐射防护系列》，借鉴《核损害补充赔偿公约》中的相关规定：

“本法所称核损害，系因核设施内辐射源、核燃料、放射性产物或废物发射的电离辐射，或运输核设施所产生的放射性物质，无论是由此类物质的放射性质，还是由此类物质的放射性质与有毒性、爆炸性或其他危害性质结合所造成的：

1.死亡或人身伤害；

2.财产的损害或损失；

3.由生命丧失、人身伤害、财产损失导致的其他经济损失；

4.受损坏环境的恢复措施费用，但损害轻微者除外；

5.由于环境严重破坏导致的收入损失；

6.预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失；

7.其他经济损失。”

这里的1至2项是核损害的传统责任范围，3至5项是随着时代的发展，环境保护意识与人身权、财产权保护意识都得以提升，而加入责任范围的内容。第7项为兜底条款，给传闻损失、间接损失等核损害责任内容以及我国未来核损害责任制度的发展与完善留下相应空间，所以其作用是毋庸置疑的。第6项中的“预防措施”依据《核损害补充赔偿公约》以及国际原子能机构相关文件中的界定与解释，通常是指在核事件（或者造成严重且迫在眉睫的核损害威胁的事件）发生后由任何人为了阻止或减少核损害采取的任何合理措施，须经采取措施所在国规定的主管当局批准。

（三）赔偿主体与赔偿责任

为避免核损害发生后，赔偿主体边界不清，延误对受害人的赔偿，核损害责任相关国际条约与各国国内立法都明确将责任主体限定为事故核设施的营运人，并将此原则成为“营运人唯一责任原则”。依据“营运人唯一责任原则”，核事故造成的核损害责任应完全由事故核设施营运人承担，而事故核设施营运人以外的其他人，比如给核设施营运人提供设备、工程、服务等与核设施营运人存在购销或服务关系的主体都不因此承担赔偿责任。此原则对于责任主体的特殊规定使得核损害责任制度不同于一般侵权责任制度以及产品质量责任制度。建立与适用此原则的理由在于核设施营运人是核设施经营的直接受益人，因此理应对其运营的核设施发生的损害事故承担相应责任后果。

除“营运人唯一责任原则”外，核损害责任采取“严格责任原则”作为归责原则，这也是核损害责任国际条约与各国立法的共识。这里的“严格责任原则”是指因核设施导致的核损害由核设施营运人承担赔偿责任，无论其是否有过错，因此受害人不需要证明营运单位的主观疏忽或任何其他过失就可以获得赔偿。

这里需要注意几个问题，首先，运输中的核损害如何适用“营运人唯一责任原则”与“严格责任”。结合运输过程中的托运人与收货人的风险转移原则，对于运输中发生的核事故的损害赔偿可作如下规定：

“如果核事故是由核设施营运人之间运输核材料、乏材料、放射性废物等造成的，对本次运输承担核安全责任的托运人应承担核损害赔偿责任。但托运人与承运人之间签订的书面合同对可能发生的核损害赔偿责任有约定的，可由承运人承担核损害赔偿责任。”

其次，“营运人唯一责任原则”与“严格责任”并不意味着不存在免责事由，只要发生核损害事故，营运人就要承担赔偿责任。我国《民法典》第1237条、《核安全法》第90条、国函〔2007〕64号文都将核损害责任人的免责事由设定为两方面：一方面，能够证明核损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的，核损害责任人免责；另一方面，证明核损害全部或部分是由于受害人的严重疏忽或故意的作为或者不作为造成的，核损害责任人可全部或部分免除应赔偿该受害人的责任。建议我国未来核损害责任法沿用上述免责事由。

再次，“营运人唯一责任原则”与“严格责任”也不意味着承担了赔偿责任的事故核设施营运人在履行赔偿责任后，没有追偿权，无法向他人追偿。

因此，我国未来核损害责任法针对责任主体与赔偿责任这个核心问题整体可进行如下规定，同时建议本条还对核设施营运人间的连带责任加以规定：

“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害等一系列损害，核设施营运人应当承担赔偿责任，但能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的除外。

为核设施营运人提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任。核设施营运人与其有约定的，在承担赔偿责任后，可以按照约定追偿。

如果核损害涉及两个及以上核设施营运人，且不能明确区分各核设施营运人所应承担的责任的，相关核设施营运人应当承担连带责任。

如果核设施营运人证明核损害全部或部分是由于受害人的严重疏忽或故意的作为或者不作为造成的，核设施营运人可全部或部分免除应赔偿该受害人的责任。

核事故损害是由自然人的故意作为或者不作为造成的，核设施营运人向受害人赔偿后，对该自然人行使追索权。”

（四）有限责任原则与赔偿限额

所谓“有限责任原则”，是指一旦发生核事故造成损害，核设施营运人对于损害赔偿存在一个上线峰值，若应赔偿额超出所设定的赔偿额度上限，则事故核设施营运人有权对于超出的部分不予赔偿。核事故造成的巨大损害常常难以预测，如果不适用“有限责任原则”，不限定事故核设施营运人的赔偿责任，一旦核损害发生，赔偿责任将会超乎想象，这会给整个民用核工业带来难以估量的损失甚至完全破产的风险。不仅如此，大多数建立核损害责任法律制度的国家都规定了单次事故的最高责任限额，并逐步提高其限额，例如，英国从1994年4月犾日起，已通过法令将核设施营运人的责任限额从两千万英镑增加到14亿英镑。纵观全世界，现在只有奥地利、德国、日本和瑞士几个国家放弃了“有限责任原则”，适用核设施营运人的无限责任机制。譬如日本《原子能损害赔偿法》规定实行核损害责任人的无限责任制，即对核设施营运人的核损害赔偿责任额未设置限制，要求其承担无限责任。福岛核事故后，“无限责任制”的实施不仅使东京电力因无力支付巨额赔偿而濒临破产，在一定程度上也挫伤了日本其他核设施营运人的发展信心，其间接地滞缓了日本整个核电行业的发展步伐。同时，在实施过程中，很难妥善地平衡各方利益得失。所以说，还是限额责任机制有利于核设施营运人甚至整个民用核工业的生存与发展。

提高责任限额会带动单机百万千瓦机组的核损害责任保险费用大幅提高。适当提高责任限额十分重要，建议我国未来《核损害责任法》可以进行如下规定，之后再随时间的推移、民用核工业的发展以及通货膨胀率适时对此最高责任限额作出调整：

“核电厂营运人就一次核事故造成的核损害最高赔偿责任限额为15亿元人民币。

非核电厂的核设施营运人对于一次核事故造成的核损害最高赔偿责任限额为5亿元人民币。

考虑到运输不同核材料的性质以及由此产生的核损害后果，对核材料、放射性废物运输活动的责任人规定较低的核损害最高赔偿责任限额为1亿元人民币。

当索赔超过或可能超过上述最高赔偿责任限额时，对于一次核事故造成的核损害的赔偿，首先应对任何生命丧失或人身伤害提供赔偿。所有这些索赔得到满足后才可对其他损害索赔进行赔偿。”

（五）国家补充赔偿与其赔偿限额

事故核设施营运人承担唯一责任、严格责任，但上述责任一般来说并非没有限制，多数国家的核损害责任制度以及相关国际条约都规定，该责任为有限责任，也就是说存在最高责任限额。那么，如果应赔数额超过该责任限额，该怎么办呢？核损害责任国际公约以及国内外相关制度基本都规定了“国家补充赔偿原则”，一旦核事故导致的损害赔偿额超过了事故核设施营运人的责任限额或者尽管没有超过规定的责任限额，但超过了该营运人的能力范围，则国家应当及时介入，进行补充赔偿，从而在保护受害人利益的同时，有效缓解核设施营运人继续从事核事业的巨大压力。正如陈春生教授所论断的那样，“核损害责任法的受害人保护优位并不妨碍立法者在立法中考虑参与人的利益及平衡问题”，因此一旦核安全遭到破坏，核事故发生，先由事故核设施的营运人负赔偿责任，不足部分由国家承担补充责任，从而对受害者予以补助。当然，在规定“有限责任原则”的核损害责任制度中，国家补充赔偿责任与事故核设施营运人的赔偿责任一样，也是存在上限，并非无限的。建议我国未来核损害责任法对国家补充赔偿责任进行如下规定：

“发生重大核事故，核设施营运人提供的财务保证等仍不足以支付核损害赔偿金的，国家提供补充赔偿。

国家对于核电厂一次核事故造成的核损害最高补偿限额为15亿元人民币，对于非核电厂一次核事故造成的核损害最高补偿限额为25亿元人民币。

当核损害赔偿数额超过核设施营运单位的最高赔偿数额时，国家在最高补偿限额内提供补偿。

对非常核事故造成的核损害赔偿，需要国家增加财政补偿数额的，由国务院评估后决定。”

（六）（事前）财务保证机制

在实践中仅仅采用核责任保险一种财务保证机制，与我国当下作为核法律上位法的《核安全法》第90条“核设施营运人应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排”的规定并不相符，而且事前财务保证机制过于单一，也并不利于分散实际存在的风险与经济压力。

国际原子能《核法律手册》建议，在拥有大量核设施的国家，核设施营运人可以集中财力共同提供赔偿准备金。建议我国未来《核损害责任法》对上述问题进行如下规定：

“核设施营运人在持有营运许可证期间，应当通过投保责任保险等财务保证方式，确保发生核事故损害时能够及时、有效履行核损害赔偿责任。

未足额提供核损害责任财务保证的，不得营运核设施或进行核材料、乏燃料、放射性废物等运输活动。

核损害赔偿数额的财务费用和法律费用不包括在财务保证数额内。

核电厂营运人就一个核设施所提供的财务保证额度为15亿元人民币，非核电厂核设施营运人就一个核设施所提供的财务保证额度为5亿元人民币。

考虑到运输不同核材料的性质以及由此产生的核损害后果，对核材料、放射性废物运输活动的责任人规定较低的财务保证额度为1亿元人民币。

核设施营运人应加入核设施营运人互助机制，一旦核事故发生，产生核损害赔偿的后果，由加入互助机制的核设施营运人共同为核事故所造成的核损害赔偿提供资金支持。互助机制的监督和管理依照国务院的相关办法执行。

国务院核工业主管部门会同财政主管部门、能源主管部门、核安全监督管理部门制定关于财务保证的监督管理办法，报国务院批准后实施。”

结语

人类和平利用核能至今已有七十多年的历史，核能以其安全、清洁、高效、可大规模替代煤电的优势，对优化全球能源结构、减少温室气体排放、实现绿色发展作出了巨大贡献。尽管即使在最高安全标准的情况下，也无法完全排除发生核损害事故的可能性，人类也不应因存在发生核损害事故的可能性，而放弃和平利用核能，而是应该一方面尽量提高核设施、核装置运营的安全性，另一方面防患于未然，构建核损害应急与责任制度，以健全与先进的制度应对始终有可能发生的核损害事故。